赵伟、贾东旭、屠强、耿佩璇（赵伟系申万宏源证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
摘要
国务院第十五次专题学习提出“要推动服务贸易制度型开放”“要以服务进口带动本土服务业发展”。为何专题学习关注服务业开放，后续开放或将集中在哪些行业？系统分析，供参考。
一、为什么要关注服务业开放？服务业占比提升是经济规律，但近年我国服务业发展却有所放缓。
服务业占比逐步提升，是经济发展的自然规律。在主要经济体发展过程中，服务业占GDP比重通常随经济发展水平提高而同步上升。法国和韩国人均GDP（不变价）从1万美元增至3万美元时，服务业占比分别提升17.8和8.4个百分点。另外，人均GDP在1-3万美元、城镇化率达到70%时，服务消费占总消费比重每年提升约0.6个百分点。类似的是，人均GDP跨过1万美元后，服务贸易额占GDP比重趋于提升。
2017-2024年间，我国服务业发展速度相对滞缓，占GDP比重提升速度放缓。我国服务业增加值占比提升集中在两阶段：一是1997-2002年，占比合计提升9.1个百分点；二是2012-2016年，合计提升8.1个百分点。但2017年后，服务业发展放缓，服务消费占居民消费比重2024年才超过2019年水平，人均服务性消费额较疫情前趋势线缺口达1923元。2024年，我国服务贸易占GDP比重仍未回到2014年。
当前，政府对“对外开放”重视度日益提升。中央财经委员会第六次会议将统一大市场基本要求从“五统一、一破除”改为“五统一、一开放”，核心变动除侧重地方政府外，也更加关注对外开放。2023年以来，我国服务业开放举措不断深化，OECD服务贸易限制性指数从有数据国家的80%以上分位数水平下降至65%。旅行项下的放开举措已经体现在经济数据中，2024年旅行出口对GDP增速贡献约0.1%。
二、我国服务业开放经历哪些阶段？2001年起历经探索期、创新期和深化期。
2001-2012年是我国服务业开放的政策探索期，该阶段我国以履行WTO承诺为核心，稳步拓展重点领域外资准入。2001年我国正式加入世界贸易组织，承诺在通信、金融等服务领域扩大市场准入。2010年《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》鼓励外资投向高端制造业、现代服务等产业。这一时期，第三产业FDI中，房地产、批发零售以及租赁和商务服务的增幅分别达190.0亿元、82.9亿元和82.1亿元。
2013-2020年，我国通过设立自贸试验区与区域试点、以负面清单方式扩大开放，服务业开放步入制度创新期。2013年，上海自由贸易试验区设立，并出台第一张外商投资准入负面清单。2017年全国首张外资准入负面清单发布，显著提高了重点行业的市场准入便利化水平。2012-2021年间，租赁和商务服务业，科学技术服务，计算机和软件业年度投资规模分别增长248.8亿元、196.6亿元和167.4亿元。
到2021年，我国服务业对外开放进入全面深化阶段，强调“制度型开放”和“高水平开放”双重推进，聚焦与国际高标准经贸规则的深入对接。2021年我国首次对服务业扩大开放综合试点城市扩围，至2025年，进一步扩容至20个城市。同时，我国积极加快与国际高标准经贸规则对接，正式申请加入CPTPP。2022-2024年，计算机编程和信息服务、仓储业、电影及视频电视节目等领域开放力度增强。
三、我国未来服务业开放或集中在哪些领域？或集中在电信服务及相关数字产业、医疗康养、金融等领域。
《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出的“稳步扩大制度型开放”“主动对接国际高标准经贸规则”，或将成为我国后续服务业开放方向。进一步对标高标准经贸规则，或需比照《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）服务业开放规则扩大我国开放领域。数字贸易领域，我国正参与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判，后续数据开放要求或以该协议为重要参考。
我们可以通过OECD服务贸易限制性指数（STRI）来观察我国服务业分行业开放情况。2024年我国STRI指数中，会计税务、文化、电信等相关产业开放度较低。我国与其他发达经济体在服务业开放度的差距，主要集中在文化产业、金融会计、电信和计算机等方面。2024年美国STRI指数为0.173，比我国低0.05个点，双方主要差距集中在节目制作和广播活动、电影及视频电视节目活动、录音及音乐出版活动等领域。
《关于加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》中，电信服务及相关数字产业、医疗康养、金融位列新一轮试点任务前三位。电信服务及相关数字产业开放聚焦放开部分互联网业务的外资持股限制、数字经济发展和与国际互联互通等；医疗康养领域开放聚焦放宽境外机构和人员来华展业限制，以及支持在生物技术领域扩大开放；金融领域开放主要扩展金融机构展业范围、提升资本和金融账户交易流动便利度等。
风险提示
政策变化超预期，经济变化超预期。
报告正文
1. 为什么要关注服务业开放？
服务业占比逐步提升，是经济发展的自然规律。在主要经济体发展过程中，服务业占GDP比重通常随经济发展水平提高而同步上升。从可比数据看，韩国、法国的表现最具代表性：法国人均GDP（不变价）从1万美元增至3万美元时，服务业占比从47.8%提升至65.6%；韩国在人均GDP（不变价）从1000美元增长到3万美元的不同阶段中，服务业占比从47.1%提升至54.8%。其他主要经济体的服务业占比与人均GDP也呈现类似规律，二者呈现显著正相关。
全球经验显示，人均GDP在1-3万美元、城镇化率达到70%时，居民消费需求由商品向服务转变。人均GDP达到1万美元后，商品消费的弹性空间变小、服务消费的空间打开，通常服务消费占总消费比重每年提升约0.6pct。在此阶段，城镇化进程加快，而服务消费场景更多集中于城市，有助于进一步释放服务需求。而当城镇化水平在70%-80%区间时，服务消费占总消费比重也是年均上行0.6个百分点。
服务贸易与消费结构升级具有类似的自然规律，人均GDP跨过1万美元后，服务贸易额占GDP比重趋于提升。在韩国人均GDP（不变价）达1万美元时，服务贸易额占GDP比例处于历史最低水平（7.0%左右），伴随经济发展水平提升，其占比逐渐抬升至2023年的16.2%。英国、德国、法国等欧洲国家的服务贸易额占GDP比重与人均GDP呈现非线性走势，服务贸易额增长快于人均GDP增长。
2017年-2024年间，我国服务业发展速度相对滞缓，占GDP比重提升速度放缓。自1994年起，服务业增加值占比提升主要集中在两个阶段：一是1997-2002年，期间服务业增加值平均名义增速高于名义GDP增速4.4个百分点，占比合计提升9.1个百分点；二是2012-2016年，期间平均名义增速高于名义GDP增速3.7个百分点，占比合计提升8.1个百分点。2017-2022年，服务业增加值增速与名义GDP增速基本趋同，2023年服务业增速较高主因疫情防控转段，2024年增速再度和名义GDP增速趋同。
服务消费占居民消费支出的比重2024年才超过2019年水平，较历史趋势线仍有距离。据住户调查数据，2013年-2019年，人均服务性消费占居民消费支出的比重从39.7%提升至45.9%，年均提升1.0个百分点。但受疫情影响，2020年人均服务性消费占比下滑至42.6%，到2024年仅恢复至46.1%。具体来看，2024年人均商品性消费额较疫情前趋势线的缺口仅有342元，而人均服务性消费额较疫情前趋势线缺口却达1923元。
服务贸易方面，我国服务贸易占GDP比重自2020年触底反弹，但2024年仍未回到2014年水平。1994-2024年，我国服务贸易总额从365亿美元增长至9969亿美元，年均增速18.0%；具体来看，其中出口从202亿美元增至3840亿美元，年均增速15.9%，进口从163亿美元增至6130亿美元，年均增速19.9%。不过，服务贸易额占GDP比重在2014年达1.0%的阶段性高点后趋于回落，2020年后虽逐步回升，2024年占比也仅恢复至0.7%。
当前，政府对“对外开放”重视度日益提升，中央财经委员会第六次会议将统一大市场基本要求从“五统一、一破除”改为“五统一、一开放”，核心变动除侧重地方政府外，也更加关注对外开放。“五统一”中，“推进商品和服务市场高水平统一”改为“统一政府行为尺度”，强化中央对地方政府的监管；“破除地方保护和市场分割”改为“持续扩大对内对外开放”，新增“对外开放”表述，因前者本属对内开放范畴。2025年8月26日，国务院第十五次专题学习提出“要主动扩大优质服务进口……要推动服务贸易制度型开放，加强与国际高标准经贸规则对接。”
2023年以来，我国服务业开放举措不断深化，限制不断减少，成为我国政策一大侧重点。2014-2022年，我国OECD服务贸易限制性指数（Service Trade Restrictiveness Index）1均位于0.27上方（指标越高，代表服务贸易限制越多），相当于有数据国家的80%以上分位数水平。2023年以来，我国服务业开放力度逐渐加大，如2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放若干措施的通知》。伴随我国服务业对外开放的步伐加快，2024年我国STRI指数下降到0.23，在样本国家中的分位数水平也下降至65%。
1STRI指数是经合组织对全球服务行业的贸易限制政策进行评估后，得到的贸易壁垒测度指标体系，是目前广泛采用的衡量各国服务业开放度的主要指数之一。STRI指数设立于2014年，至今已发布至2024年版，覆盖国家数量51个，覆盖行业数量五大服务行业，包含建筑服务、批发和零售业与机动车和摩托车修理业、信息与通信业、金融和保险业、专业、科学和技术业，其内部又细分成子行业。详见《金融开放评价指数之STRI：我国金融开放进步最大，总体仍待提高》，https://finance.sina.com.cn/money/bond/2022-06-24/doc-imizirav0337039.shtml
最近，旅行项下的放开举措已经体现在经济数据中，2024年旅行出口规模近3000亿元，对GDP增速贡献约0.1%。2024年旅行出口为2831.2亿元，同比增长60.5%，对GDP增速贡献约0.1%；国际旅游外汇收入达6767.9亿元，同比增长77.7%。参考2015-2019年国际旅游外汇收入结构，交通类收入占比最高（63.5%）、娱乐项次之（13%），两类收入在2024年或分别为4300亿元、879.5亿元。此外，入境游客对国内消费有直接贡献，2024年入境游对社零增长贡献约0.7%。
2. 我国服务业开放经历哪些阶段？
2001-2012年是我国服务业开放的政策探索期，该阶段我国以履行WTO承诺为核心，稳步拓展重点领域外资准入。2001年我国正式加入世界贸易组织，承诺在通信、金融等服务领域扩大市场准入。2002年，国家修订《外商投资产业指导目录》，系统列明了鼓励外资进入的服务业领域，放宽股比限制。2010年《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》强调扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、现代服务业等产业，引导其向中西部地区转移，提升区域协调发展水平。2012年，国务院印发《服务业发展“十二五”规划》，明确重点发展金融、通信、计算机和信息服务等现代服务贸易。
这一时期，第三产业外商直接投资持续增长，但主要动力是房地产业、批发零售业以及租赁和商务服务业。2001-2012年，第三产业外商直接投资每年实际使用金额从73.7亿元增长至572.0亿元，其中房地产业、批发和零售业、租赁和商务服务业增长最快，增幅分别达190.0亿元、82.9亿元和82.1亿元。其他服务业外商直接投资的规模的变化相对较小，比如信息传输、计算机服务和软件业每年规模均低于100亿元，金融业更是持续位于30亿元以下。
2013-2020年，我国通过设立自贸试验区与区域试点、以负面清单方式扩大开放，服务业开放步入制度创新期。2013年，上海自由贸易试验区设立，旨在促进贸易和投资便利化，该试验区并于同年制定出台了第一张外商投资准入负面清单。2017年全国首张外资准入负面清单发布，外资准入管理制度得到创新，显著提高了重点行业的市场准入便利化水平。2020年，《海南自由贸易港建设总体方案》提出在金融、电信、现代物流等领域实行更高水平开放，开启新一轮制度创新探索。
同时期，我国服务业开放领域逐渐深入医疗、文化、互联网等新兴行业。2015年，北京启动全国首个服务业扩大开放综合试点，聚焦文化创意、医疗健康、高新技术等新兴服务领域，推动外资深度参与。2016年，《服务贸易创新发展试点方案》提出在15个省市和国家级新区开展服务贸易创新发展试点，依托大数据、物联网、移动互联网、云计算等新技术推动服务贸易模式创新。2012-2021年间，租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘查业，信息传输、计算机服务和软件业增长迅猛，年度投资规模分别增长248.8亿元、196.6亿元和167.4亿元。
到2021年，我国服务业对外开放进入全面深化阶段，强调“制度型开放”和“高水平开放”双重推进，聚焦与国际高标准经贸规则的深入对接。2021年我国首次对服务业扩大开放综合试点城市扩围，除北京外新增天津、上海、海南和重庆。2022年新增杭州、广州、沈阳、成都、武汉、南京6个城市。2023年支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设，推进电信、健康医疗、金融、文化教育以及专业服务领域改革深化。2025年新增大连、宁波、厦门、青岛、深圳、合肥、福州、西安、苏州9个试点城市，形成覆盖全国主要区域的“1+4+6+9”服务业扩大开放综合试点格局。
在城市试点逐步推进的基础上，我国积极加快与国际高标准经贸规则对接，正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，深化服务业开放。2021年9月，我国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。同年11月，我国提出加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），聚焦数字经济领域规则建设，涉及跨境数据流动、数字产品关税、消费者保护以及创新监管机制等关键议题。直至目前，我国基本上形成了“一般规定+特别规定+试点地区政策”的多层级、宽领域数据跨境流动规则体系，为不同阶段的数据跨境流动设置了不同的风险防范措施。
2022年至2024年，STRI分行业中，计算机编程、咨询和信息服务活动、仓储业、电影、视频和电视节目活动下降幅度较大。除建筑业开放度明显增加外，我国服务业开放主要集中在计算机、节目制作等方面。其中，计算机编程、咨询和信息服务活动的限制指数下降0.06、位列所有服务行业限制放松首位，仓储业限制指数下降0.05，电影、视频和电视节目活动、节目制作、广播活动和会计、簿记和审计活动的限制指数均下降0.04。
3. 我国未来服务业开放或集中在哪些领域？
《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“稳步扩大制度型开放”“主动对接国际高标准经贸规则”，或成为我国后续服务业开放的方向。《决定》提出“在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境”“创新提升服务贸易，全面实施跨境服务贸易负面清单，推进服务业扩大开放综合试点示范，鼓励专业服务机构提升国际化服务能力”“推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放”。
进一步对标高标准经贸规则，或需比照《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）服务业开放规则扩大我国开放领域。2025年6月19日，商务部发言人表示，中方为加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）作好了充分准备。张娟等（2021）2对RCEP和CPTPP的研究指出：一般规则标准上，RCEP表述宽泛、要求较低，而CPTPP以“禁止”等严格表述为主，且适用更具普适性，在金融、电信等领域标准更高更细。具体承诺水平上，我国采用正面清单模式，开放度低于CPTPP的负面清单，存在市场准入限制多、自然流动限制多等问题。
2张娟，李俊，李计广。从RCEP、自贸试验区到CPTPP：我国服务贸易开放升级路径与建议 [J]. 国际贸易，2021 (08):62 – 69.
数字贸易方面，我国正加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）的谈判。后续我国数据开放要求或以DEPA协议为重要参考。文洋和王霞（2022）指出，我国数字贸易与DEPA存在四方面差距：1）跨境数据管理上，DEPA要求数据自由流动、禁止存储本地化，标准高于我国在RCEP中的承诺；2）数字产品市场开放上，DEPA明确免征电子传输关税、给予非歧视待遇、消除密码技术ICT产品准入限制，我国在RCEP中未就后两项作出承诺；3）数字系统互操作性要求；4）数据开放共享议题，我国现有数字经贸规则尚未涵盖这两方面内容。
我们可以通过OECD服务贸易限制性指数（STRI）来观察我国服务业分行业开放情况。2024年我国STRI指数中，会计税务、文化、电信等相关产业开放度较低。在STRI指数的子项中，开放度最低的是会计税务，其STRI值高达0.68，节目制作、广播业和电信业紧随其后，指数分别为0.64和0.60。子项中，有11项位于我国总体指数上方，而仅有5项低于我国整体水平。我国开放度较高的领域是批发零售、建筑业和装卸业，指数分别为0.14、0.18和0.2。
我国与其他发达经济体在服务业开放度的差距，主要集中在文化产业、金融会计、电信和计算机等方面。2024年美国STRI指数为0.173，比我国低0.05个点，双方主要差距集中在文化产业方面，如节目制作和广播活动（中国指数高于美国0.52，下同）、电影、视频和电视节目活动（0.39）、录音及音乐出版活动（0.34）差距较明显。另外，会计与税务咨询（0.51）、电信（0.45）、法律（0.29）、计算机（0.14）、邮政（0.13）等行业，我国开放度弱于美国。2024年德国、日本和韩国与我国差距较大的子项集中在会计与税务、电信、节目制作和广播活动等领域。
《关于加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》中，电信服务及相关数字产业位列新一轮试点任务的首位。《方案》要求加大软件和服务业对外开放力度，并给出了16项任务清单：一是放开部分互联网业务的外资持股限制；二是推动数字经济发展和与国际互联互通，如要求深入推进临港数据产业园区建设，探索建立“监管沙盒”模式；三是推动数字贸易发展，如要求发展游戏出海业务，支持发展“来数加工”新业态等。
医疗康养领域对外开放被列为第二位，试点主要集中在境外机构来华展业、生物技术开放等方面。《方案》对境外机构和人员来华展业限制给予放松，如允许外商捐资举办非营利性养老机构、支持境外医师、护士、药剂师等医疗专业技术人员按规定从事短期执业活动。同时，《方案》支持在生物技术领域扩大开放，如支持建设基因与细胞治疗专利专题数据库、探索推进生物制品分段生产试点、扩大生物医药研发用物品试点清单物品范围等。
金融领域国际合作被列为第三位，主要涵盖扩展金融机构展业范围、提升资本和金融账户交易流动便利度以及创新发展新型离岸国际贸易模式。《方案》中金融领域共涉及24条，其中提升资本和金融账户交易流动便利度有6条，包含研究论证开展私募股权和创业投资基金份额转让业务的可能性、深化合格境外有限合伙人（QFLP）试点、推动“专精特新”专板与私募股权和创业投资份额转让平台功能互补，提升多层次资本市场服务能力等。另外，《方案》支持重庆在中新战略性互联互通示范项目项下开展数字人民币试点，建立与新方金融机构协同联动、信用信息共享机制等。
风险提示
1）经济变化超预期。海内外形势变化使内需修复偏慢。
2）政策变化超预期。稳增长政策可能会影响内需修复的斜率。