芦哲、刘子博（芦哲系东吴证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛成员）
核心观点
未来国内财政扩张或需重点关注中央财政。2025年，普通国债、特别国债分别计划发行48600亿元、18000亿元，同比分别提高15200亿元、8000亿元，进而带动中央财政支出预期将实现17.1万亿元，同比增长预期将超过1.4万亿元。
国债增量重点支持哪些领域？
（1）政府性基金预算：特别国债加码支持国有大行补充资本
2025年，特别国债计划发行规模同比增长8000亿元，其中支持国有大行补充资本、支持消费品以旧换新、支持“两重”项目建设、支持设备更新预计将分别获得5000亿元、1500亿元、1000亿元、500亿元增量支持。
此外，2025年4月，中央政治局会议提出，创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。从政策性金融工具拟支持的8大领域看，今年四季度，预期落地规模可达5000亿元的政策性金融工具也能为“两重”项目建设提供有力支持。
（2）一般公共预算：民生领域获得中央财政增量支出较多倾斜
在中央本级一般公共预算支出方面，2025年中央财政预算向国防支出、科学技术支出倾斜，同时国债存量规模持续走高导致付息支出同步增长。2025年，中央本级一般公共预算支出预期将同比增长2825亿元，其中国防支出、债务付息支出、科学技术支出预期将分别同比增长1195亿元、772亿元、362亿元，支出增长相对较为明显。
在中央对地方一般公共预算转移支付方面，年初至今，中央多项增量政策向民生领域倾斜支持，预计年内中央增量财政支出将超过1100亿元。相关政策主要包括：
①提高城乡居民基础养老金和城乡居民基本医疗保险财政补助标准，适当提高退休人员基本养老金；
②中央对地方公共图书馆、美术馆、文化馆（站）免费开放补助资金；
③对2025年及以前年度毕业的贷款学生2025年内应偿还的国家助学贷款利息予以免除；
④对符合条件的吸纳16-24岁登记失业青年就业的企业发放一次性扩岗补助；
⑤对符合条件的失能老年人发放养老服务消费补贴；
⑥对符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿发放补贴；
⑦免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费；
⑧对符合条件的个人消费贷款提供财政贴息；
⑨对符合条件的服务业经营主体贷款提供财政贴息等。
风险提示：（1）对今年地方债支持项目建设的规模测算可能不够准确；（2）对近期中央增量政策的财政配套规模测算可能不够准确；（3）2025年中央财政预算后续可能发生一定调整。
目录
1. 中央财政支出方向有哪些变化？
1.1. 受国债发行加码影响，2025年中央财政支出增长明显
1.2. 国债增量重点支持哪些领域？
2. 参考海外，日本在低利率时代也曾调整财政支出向民生倾斜
3. 风险提示
正文
参考《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》，2024年全国税收收入实现174972亿元，同比下降3.4%，主要是受工业生产者出厂价格持续下降等因素影响，部分税种收入下降较多。通过一次性安排中央单位上缴专项收益及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度；全国非税收入实现44730亿元，同比增长25.4%。最终，全国一般公共预算收入实现219702亿元，同比增长1.3%。区分中央财政与地方财政看，2024年，地方财政自给率、地方政府性基金收入/地方政府性基金支出分别为49%、50%，在此背景下，未来国内财政扩张或需重点关注中央财政。
1.中央财政支出方向有哪些变化？
1.1.受国债发行加码影响，2025年中央财政支出增长明显
通过适度加大国债举借力度，2025年中央财政支出预期将实现超过1.4万亿元的较大增长。由于2024年多项中央财政收入系一次性获取，如2023年增发国债结转5000亿元至2024年使用、2024年一次性安排中央单位上缴专项收益导致当年中央非税收入由上年3733亿元攀升至9042亿元；同时，2025年中央一般公共预算安排调入资金预期将同比下降1482亿元；因此，当不考虑国债发行时，2025年中央财政收入总量预期将同比下降9642亿元。
然而，受益于2024年《政府工作报告》提出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”，以及2025年《政府工作报告》提出“拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本”，2025年普通国债、特别国债分别计划发行48600亿元、18000亿元，较上年分别提高15200亿元、8000亿元，进而带动2025年中央财政支出预期将实现17.1万亿元，同比增长预期将超过1.4万亿元。
1.2. 国债增量重点支持哪些领域？
1.2.1. 政府性基金预算：特别国债加码支持国有大行补充资本
2025年，特别国债计划发行规模同比增长8000亿元，其中支持国有大行补充资本、支持消费品以旧换新、支持“两重”项目建设、支持设备更新预计将分别获得5000亿元、1500亿元、1000亿元、500亿元增量支持。
此外，2025年4月，中央政治局会议提出，创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。从政策性金融工具拟支持的8大领域看，今年四季度，预期落地规模可达5000亿元的政策性金融工具也能为“两重”项目建设提供有力支持。
1.2.2. 一般公共预算：民生领域获得中央财政增量支出较多倾斜
中央本级一般公共预算支出、对地方转移支付是中央一般公共预算支出的核心构成。
在中央本级一般公共预算支出方面，2025年中央财政预算向国防支出、科学技术支出倾斜，同时国债存量规模持续走高导致付息支出同步增长。2025年，中央本级一般公共预算支出预期将同比增长2825亿元，其中国防支出、债务付息支出、科学技术支出预期将分别同比增长1195亿元、772亿元、362亿元，上述领域的支出增长相对较为明显。
在中央对地方一般公共预算转移支付方面，年初至今，中央多项增量政策向民生领域倾斜财政支持，预计年内中央增量财政支出将超过1100亿元。具体而言，近期中央出台的关键增量政策包括：
Ø 2025年3月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》提出，按照中央和地方财政事权和支出责任划分，发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化作用。各地要强化基本民生财力保障，持续完善教育、卫生健康、社保、就业等重点民生领域支持政策，切实兜住兜牢民生底线。
Ø 2025年3月，《提振消费专项行动方案》提出，今年将提高城乡居民基础养老金和城乡居民基本医疗保险财政补助标准，适当提高退休人员基本养老金。
Ø 2025年3月，《关于等文件的补充通知》提出，自2025年起，中央对地方公共图书馆、美术馆、文化馆（站）免费开放补助资金，中央对地方博物馆、纪念馆免费开放补助资金，公共体育场馆向社会免费或低收费开放补助资金3项转移支付，整合并入中央支持地方公共文化服务体系建设补助资金。
Ø 2025年3月，《关于做好2025年国家助学贷款免息及本金延期偿还工作的通知》提出，自2025年1月1日起，对2025年及以前年度毕业的贷款学生2025年内应偿还的国家助学贷款利息予以免除，免除的利息由中央财政和地方财政分别承担。
Ø 2025年4月，《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》提出，今年中央财政支持不超过20个城市实施城市更新工作，其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。
Ø 2025年7月，《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》提出，对吸纳16-24岁登记失业青年就业，与其签订劳动合同并按规定为其足额缴纳失业保险费、工伤保险费、职工基本养老保险费3个月以上的企业和社会组织，按照每人不超过1500元的标准发放一次性扩岗补助，政策执行期限至2025年12月底。所需资金从失业保险基金中列支，上年末失业保险基金滚存结余备付期限不足1年的统筹地区从就业补助资金中列支。
Ø 2025年7月，《民政部 财政部关于实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》提出，通过中央和地方财政资金对符合条件的失能老年人发放养老服务消费补贴。补贴资金总体按照9:1原则实行央地共担。东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%。补助标准为：长期入住养老机构、短期入住养老机构和日间托养消费券额度暂为800元，居家上门养老服务消费券额度暂为500元。
Ø 2025年7月，《育儿补贴制度实施方案》提出，从2025年1月1日起，对符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿发放补贴，至其年满3周岁。育儿补贴按年发放，现阶段国家基础标准为每孩每年3600元。
Ø 2025年7月，《国务院办公厅关于逐步推行免费学前教育的意见》提出，从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。对因免保育教育费导致幼儿园收入减少的部分，由财政部门综合考虑免保育教育费在园儿童人数、所在地保育教育费生均实际收费水平等情况补助幼儿园。中央财政根据核定的各省免保育教育费生均财政补助标准以及在园儿童人数，按照中央与地方分担比例，核定中央财政免保育教育费补助资金。
Ø 2025年8月，《个人消费贷款财政贴息政策实施方案》提出，2025年9月1日至2026年8月31日期间，居民个人使用贷款经办机构发放的个人消费贷款（不含信用卡业务）中实际用于消费，且贷款经办机构可通过贷款发放账户等识别借款人相关消费交易信息的部分，可按规定享受贴息政策。年贴息比例为1个百分点（按符合条件的实际用于消费的个人消费贷款本金计算），且最高不超过贷款合同利率的50%，中央财政、省级财政分别承担贴息资金的90%、10%。
Ø 2025年8月，《服务业经营主体贷款贴息政策实施方案》提出，由经办银行向餐饮住宿、健康、养老、托育、家政、文化娱乐、旅游、体育8类消费领域服务业经营主体发放的，2025年3月16日至2025年12月31日期间签订贷款合同且相关贷款资金发放至经营主体的，贷款资金合规用于改善消费基础设施和提升服务供给能力的服务业经营主体贷款可享受财政贴息。财政部门按照贷款本金对经营主体进行贴息，贴息期限不超过1年，年贴息比例为1个百分点，中央财政、省级财政分别承担贴息资金的90%、10%。
2.参考海外，日本在低利率时代也曾调整财政支出向民生倾斜
事实上，考虑到低利率时代往往意味着项目投资回报边际下降，因此财政支出向民生领域倾斜的能力及必要性均有所抬升。以日本为例，自1997年至2016年，10年期日本国债基准收益率由1.88%下行至0.06%，而同期日本中央财政支出（一般会计支出）中投向民生领域（社会保障、教育文化）的比例由30.4%上升至39.2%。虽然2023年日本中央财政支出中投向民生领域的比例回落至34.1%，但受益于自2024年起日本政府将启动发行“儿童·育儿支援特别国债”，因此日本中央财政支出中投向民生领域的比例有望有所反弹。
具体而言，日本政府将少子化与人口减少列为该国面临的最大危机之一。2023年日本政府专门设立了“儿童家庭厅”并编制了总规模达3.6万亿日元（折合人民币约1800亿元）的“儿童·育儿支援加速计划”，日本政府将以各类津贴（如儿童津贴、孕妇津贴、育儿津贴、产假津贴等）补助育儿家庭。为扩大相关财政补助资金来源，自2024年至2028年，日本政府将根据实际需要发行指定用途的“儿童·育儿支援特别国债”（虽然名为特别国债，但计入日本财政一般会计）。
3. 风险提示
（1）对今年地方债支持项目建设的规模测算可能不够准确；
（2）对近期中央增量政策的财政配套规模测算可能不够准确；
（3）2025年中央财政预算后续可能发生一定调整。